Whoosh dalam Perspektif UU Pelayanan Publik: Antara Misi Negara dan Pengecualian Pengadaan

Oleh: Dr. Bonatua Silalahi, M.E. (Konsultan Kebijakan Publik/Peneliti Independen)

A. Pendahuluan 

Kereta Cepat Jakarta–Bandung (KCJB) atau Whoosh (Waktu Hemat, Operasi Optimal, Sistem Hebat) adalah proyek transportasi publik terbesar dalam sejarah Indonesia modern. Dengan kecepatan operasi hingga 350 km/jam dan waktu tempuh sekitar 40 menit, Whoosh dirancang sebagai katalis mobilitas, pertumbuhan ekonomi, dan percontohan layanan publik modern berbasis kerja sama BUMN dengan mitra asing. Sebagai kebijakan publik, proyek ini wajib dibaca melalui UU 25/2009 tentang Pelayanan Publik dan rezim Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (PBJ), karena menyentuh kepentingan, dana, dan aset publik.¹

 

B. Latar Belakang, Nilai Proyek, dan Skala terhadap Pasar PBJ 

Nilai investasi awal (2016) sekitar US$ 6,07 miliar (≈ Rp 82 triliun pada kurs saat itu), kemudian direvisi menjadi sekitar US$ 7,3 miliar (≈ Rp 111 triliun) sejalan perubahan desain, bunga, dan keterlambatan. Struktur pembiayaan ±75% pinjaman luar negeri dan ±25% ekuitas. Sebagai pembanding skala fiskal, total PBJ nasional tahun 2021 tercatat Rp 418,94 triliun (melalui Penyedia), sehingga nilai proyek Whoosh setara ±26% dari total PBJ setahun itu — menandakan bobot fiskal dan tata kelola yang sangat besar.¹⁰

C. Kronologi & Dasar Hukum Pelaksanaan 

C.1 Kompetisi Awal (Jepang vs Tiongkok) 

Kompetisi penawaran berlangsung sepanjang 2015 antara Jepang (JICA) dan Tiongkok (China Railway). Pemerintah menilai berbagai opsi pembiayaan, teknologi, dan risiko fiskal.

C.2 Kronologi Pemilihan dan Penetapan Perpres 107/2015 

1. 25 September 2015: Pemerintah memilih proposal Tiongkok karena skema business-to-business tanpa jaminan pemerintah.¹⁴ Saat keputusan ini diambil belum ada lex specialis untuk proyek kereta cepat; karenanya Perpres 54/2010 (beserta Perpres 70/2012, 172/2014, 4/2015) adalah satu-satunya rezim PBJ yang berlaku.
2. Implikasi normatif: Pemilihan penyedia (konsorsium BUMN Indonesia + China Railway) secara prinsip semestinya tunduk pada Perpres 54/2010, khususnya prinsip Pasal 5 (efisien, efektif, transparan, terbuka, bersaing, adil/tidak diskriminatif, akuntabel) dan etika Pasal 6 huruf a–b (efisiensi, persaingan sehat, keterbukaan informasi).¹⁵ ¹⁶
3. 6 Oktober 2015: Presiden menandatangani Perpres 107/2015 — berfungsi sebagai legitimasi ex post facto atas penugasan dan pengaturan kelembagaan/fiskal, bukan instrumen kompetisi.²

C.3 Isi Pasal Kunci Perpres 107/2015 

1. Pasal 1 ayat (1): “Pemerintah menugaskan kepada konsorsium Badan Usaha Milik Negara yang dipimpin oleh PT Kereta Api Indonesia (Persero)…”²
2. Pasal 3A ayat (1)–(2) huruf b: Pembentukan Komite KCIC dan tugas **menetapkan bentuk dukungan Pemerintah… termasuk rencana PMN dan/atau penjaminan Pemerintah … termasuk apabila terjadi cost overrun.”²
3. Pasal 4 ayat (1): “Pendanaan… bersumber dari penerbitan obligasi, pinjaman, dan/atau pendanaan lainnya.”²

C.4 Kerangka PBJ yang Mengatur Pengecualian 

1. Perpres 54/2010 Pasal 129 ayat (1): pengadaan melalui pola kerja sama Pemerintah dan Badan Usaha Swasta “diatur dengan Peraturan Presiden tersendiri.”³
2. Dengan terbitnya Perpres 107/2015, proyek Whoosh memperoleh kedudukan “pengadaan dikecualikan (lex specialis)” terhadap rezim PBJ reguler.
3. Setelah era Perpres 16/2018, Perlem LKPP 5/2021 menegaskan kembali kategori pengadaan yang dikecualikan (diatur oleh peraturan lain/khusus).

D. Kebijakan yang Menaungi Proyek Whoosh 

1. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik.
2. Perpres 54/2010 PBJ (jo. Perpres 70/2012; 172/2014; 4/2015): prinsip & etika PBJ; Pasal 129(1) tentang KPBU diatur Perpres tersendiri.³ ¹⁵ ¹⁶
3. Perpres 107/2015: penugasan resmi ke konsorsium BUMN dipimpin PT KAI; Komite KCIC; opsi PMN/penjaminan untuk cost overrun; sumber pendanaan.²
4. Kepmenhub KP 160/2016 (izin prasarana) dan regulasi keselamatan perkeretaapian (mis. Permenhub 7/2022 untuk operasi).
5. Perpres 16/2018 (jo. Perpres 12/2021): rezim PBJ baru (proyek Whoosh sudah terlanjur diatur Perpres 107/2015 → lex specialis).
6. Perlem LKPP 5/2021: pengadaan dikecualikan dari Perpres 16/2018 jika diatur regulasi khusus.
7. PMK 89/2023: penjaminan Pemerintah untuk pendanaan cost overrun; asas kemampuan keuangan negara, kesinambungan fiskal, pengelolaan risiko fiskal.⁶

E. Struktur Kelembagaan, Aktor Kunci, dan Status Operasi 

E.1 Badan Usaha Pelaksana 

1. PT KCIC: PSBI (60%) + Beijing Yawan HSR Co. Ltd. (40%).⁴
2. PSBI: WIKA 38%, KAI 25%, PTPN VIII 12%, Jasa Marga 25%.
3. PMN 2021: Rp 4,3 triliun ke PT KAI → memperkuat posisi KAI (dominan) pada PSBI.⁵

E.2 Aktor Kebijakan Kunci 

1. Presiden Joko Widodo – menetapkan Perpres 107/2015; peresmian & dukungan politik.
2. Rini M. Soemarno (Menteri BUMN, 2014–2019) – desain konsorsium PSBI.
3. Ignasius Jonan (Menhub, 2014–2016) – perizinan awal (KP 160/2016).
4. Budi Karya Sumadi (Menhub sejak 2016) – regulasi operasi & keselamatan (mis. Permenhub 7/2022).
5. Luhut B. Pandjaitan (Menko Marves sejak Agustus 2015) – koordinasi RI–Tiongkok, restrukturisasi pembiayaan.
6. Sri Mulyani Indrawati (Menkeu) – kebijakan fiskal & PMK 89/2023.

E.3 Status Operasi & Tarif 

1. Operasi komersial resmi dimulai Oktober 2023.
2. Kisaran tarif penumpang (info publik 2024–2025): ± Rp 250.000 – Rp 350.000 bergantung kelas & periode. 

F. Struktur Pembiayaan (USD + Rupiah) 

1. Pinjaman: CDB ≈ US$ 4,55 miliar (±75%).
2. Ekuitas: gabungan Indonesia–Tiongkok ≈ US$ 1,52 miliar (±25%).
3. Total Investasi Revisi: ≈ US$ 7,3 miliar (≈ Rp 111 triliun pada kurs rata-rata periode revisi).
4. PMN: Rp 4,3 triliun ke PT KAI (2021) untuk memperkuat ekuitas PSBI.⁵

Catatan kurs: angka rupiah bersifat estimasi historis (berdasarkan kurs berjalan pada saat dihitung dalam dokumen/diskursus kebijakan tahun bersangkutan).

G. Prinsip/Azas Pelayanan Publik (UU 25/2009) & Prinsip PBJ 

G.1 Asas UU 25/2009

“Penyelenggaraan pelayanan publik berasaskan kepentingan umum; kepastian hukum; kesamaan hak; keseimbangan hak dan kewajiban; keprofesionalan; partisipatif; persamaan perlakuan/tidak diskriminatif; keterbukaan; akuntabilitas; fasilitas dan perlakuan khusus bagi kelompok rentan; ketepatan waktu; kecepatan, kemudahan, dan keterjangkauan.”⁷ 

Pasal 20: kerja sama dengan pihak lain diperbolehkan, tanggung jawab tetap pada penyelenggara.⁸

G.2 Prinsip PBJ (Perpres 54/2010 Pasal 5) 

“Efisien; efektif; transparan; terbuka; bersaing; adil/tidak diskriminatif; akuntabel.”³

G.3 Pengadaan Dikecualikan & Efeknya ke Prinsip 

1. Dasar: Perpres 54/2010 Pasal 129(1) + Perpres 107/2015 → lex specialis.
2. Konsekuensi: kompetisi terbuka tidak dijalankan; namun standar tata kelola (transparansi, akuntabilitas, keadilan) tetap harus dipenuhi karena proyek adalah pelayanan publik (UU 25/2009).

G.4. Praktik saat ini yang tidak memenuhi Azas Pelayanan Publik (temuan kebijakan & opini publik) adalah:

• Keterbukaan: detail skema restrukturisasi (suku bunga efektif, jadwal pembayaran, risiko fiskal) belum sepenuhnya dipublikasikan.
• Keterjangkauan: tarif Rp 250–350 ribu relatif lebih tinggi dibanding KA ekonomi (± Rp 70–100 ribu) dan bus (± Rp 80–150 ribu), sehingga inklusivitas terbatas.
• Partisipatif: konsultasi publik terbuka pada tahap formulasi/implementasi terbatas.
• Akuntabilitas fiskal: adanya PMN dan penjaminan (PMK 89/2023) menandakan eksposur keuangan publik yang perlu diaudit berkala.

H. Restrukturisasi Utang 60 Tahun & Isu Gagal Bayar (Debt Stress) 

• Sebelum restrukturisasi: tenor pinjaman ≈ 40 tahun, bunga ±2%, grace period ±5 tahun.
• 11 Oktober 2025: Pemerintah mengumumkan restrukturisasi menjadi 60 tahun untuk menurunkan beban pembayaran tahunan.⁹
• Implikasi fiskal: mengurangi tekanan kas jangka pendek, namun meningkatkan total beban bunga jangka panjang → risiko antar-generasi.
• Kebijakan payung: PMK 89/2023 Pasal 2–3 (penjaminan untuk cost overrun, dengan prinsip kemampuan keuangan negara; kesinambungan fiskal; pengelolaan risiko fiskal).⁶

• Temuan monitoring: restrukturisasi dan penjaminan mengindikasikan debt stress/gagal bayar parsial di level proyek (ketidakmampuan memenuhi jadwal pembayaran tanpa pengaturan ulang).

I. Posisi Whoosh pada Siklus Kebijakan Publik (Dye & Dunn) 

1. Thomas R. Dye mendefinisikan kebijakan publik sebagai “whatever governments choose to do or not to do.”¹⁷ Keputusan memilih Tiongkok, menerbitkan Perpres 107/2015, memberi PMN, serta merestrukturisasi utang adalah pilihan pemerintah—produk otoritas politik.
2. William N. Dunn menguraikan siklus kebijakan: agenda setting → formulation → adoption → implementation → evaluation.¹⁸ Saat ini Whoosh telah memasuki tahap Evaluasi, karena:

• Output (operasi & layanan) sudah berjalan;
• Outcome (manfaat, beban fiskal) mulai terukur;
• Monitoring menemukan masalah serius: debt stress/gagal bayar → memaksa restrukturisasi 60 tahun.

Konsekuensi kebijakan: Pemerintah perlu memilih opsi kebijakan korektif (penyesuaian tarif & integrasi moda, optimalisasi pendapatan non-kereta/TOD, liability management, dan audit transparan periodik) untuk menjaga keadilan sosial dan keberlanjutan fiskal.

 

J. Solusi Kebijakan

• Optimasi pendapatan non-kereta (TOD, komersial, logistik cepat).
• Rekalibrasi tarif dengan skema farebox + non-farebox agar inklusif.
• Diversifikasi pembiayaan (investor sekunder, obligasi hijau berbasis aset).
• Audit dan keterbukaan (publikasi laporan kinerja & fiskal; independent review).
• Penguatan integrasi antarmoda untuk menaikkan load factor (kinerja sosial-ekonomi).

K. Kesimpulan 

Secara hukum, Whoosh adalah penugasan langsung (lex specialis) yang dilegalkan melalui Perpres 107/2015, setelah Pemerintah memilih Tiongkok sebagai mitra—sebelum terdapat dasar lex specialis (sehingga bertentangan dengan semangat kompetisi Perpres 54/2010 pada saat keputusan diambil). Sebagai pelayanan publik, proyek wajib menegakkan asas UU 25/2009: keterbukaan, keadilan/ keterjangkauan, partisipasi, akuntabilitas.

Kini kebijakan Whoosh berada pada tahap Evaluasi (Dunn); monitoring telah mengungkap masalah serius (debt stress/gagal bayar) yang memaksa restrukturisasi 60 tahun. Ke depan, kebijakan korektif harus menyeimbangkan kecepatan pelayanan dengan transparansi, keadilan sosial, dan keberlanjutan fiskal.

“Tantangan bukan sekadar mempercepat kereta, tetapi memastikan kecepatan tersebut sebanding dengan transparansi, keadilan sosial, dan keberlanjutan fiskal.”¹³

Endnotes

1. Republik Indonesia, Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik, Lembaran Negara RI Tahun 2009 No.112.
2. Republik Indonesia, Peraturan Presiden Nomor 107 Tahun 2015 tentang Percepatan Penyelenggaraan Prasarana dan Sarana Kereta Cepat antara Jakarta dan Bandung, Pasal 1(1); Pasal 3A(1)–(2) huruf b; Pasal 4(1).
3. Republik Indonesia, Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, Pasal 5; Pasal 129(1).
4. China AidData Project #61320, “Jakarta–Bandung High-Speed Railway Project Loan and Equity Structure,” 2021.
5. PwC Indonesia, Infrastructure News, Oktober 2021 (PMN Rp 4,3 triliun untuk PT KAI).
6. Republik Indonesia, Peraturan Menteri Keuangan Nomor 89 Tahun 2023 tentang Penjaminan Pemerintah atas Kewajiban PT KAI (Persero) dalam Rangka Proyek Kereta Cepat Jakarta–Bandung, Pasal 2–3.
7. Republik Indonesia, UU/25/2009, Pasal 4.
8. Ibid., Pasal 20.
9. Luhut B. Panjaitan (pernyataan publik), restrukturisasi tenor 60 tahun (11 Oktober 2025).
10. Bonatua Silalahi, Pasar Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (Jakarta: Pusat Studi Kebijakan Publik, 2025), 8–12.
11. Ibid., 3–10.
12. Ibid., 25–30.
13. Ibid., 347.
14. Sekretariat Kabinet RI, “Pemerintah Evaluasi Dua Proposal Kereta Cepat,” 21 Agustus 2015 (kronologi kompetisi & penajaman opsi pemerintah).
15. Republik Indonesia, Perpres/54/2010, Pasal 5 (prinsip PBJ).
16. Ibid., Pasal 6 huruf a–b (etika PBJ: efisiensi, persaingan sehat, keterbukaan informasi).

Bibliografi 

Peraturan Perundang-Undangan

• Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik. Lembaran Negara RI Tahun 2009 No.112.
• Republik Indonesia. Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.
• Republik Indonesia. Peraturan Presiden Nomor 107 Tahun 2015 tentang Percepatan Penyelenggaraan Prasarana dan Sarana Kereta Cepat antara Jakarta dan Bandung.
• Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. Peraturan Lembaga Nomor 5 Tahun 2021 tentang Pengadaan Barang/Jasa yang Dikecualikan dari Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018.
• Republik Indonesia. PMK Nomor 89 Tahun 2023 tentang Penjaminan Pemerintah atas Kewajiban PT KAI (Persero) dalam Rangka Proyek Kereta Cepat Jakarta–Bandung.

Buku & Sumber Akademik

• Dunn, William N. Public Policy Analysis: An Integrated Approach. 6th ed. New York: Routledge, 2018.
• Dye, Thomas R. Understanding Public Policy. 14th ed. Boston: Pearson, 2013.
• Silalahi, Bonatua. Pasar Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. Jakarta: Pusat Studi Kebijakan Publik, 2025.

Sumber Sekunder/Institusional

• PwC Indonesia. “Government Invests Rp4.3 Trillion in PT KAI for Jakarta–Bandung HSR Project.” Infrastructure News, Oktober 2021.
• China AidData Project #61320. “Jakarta–Bandung High-Speed Railway Project Loan and Equity Structure.” 2021.
• Sekretariat Kabinet RI. “Pemerintah Evaluasi Dua Proposal Kereta Cepat.” 21 Agustus 2015.